【普法专题】《中华人民共和国行政强制法》

解读（五）

第五章 申请人民法院强制执行

第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

解读：本条是关于非诉行政执行的规定。

根据行政诉讼法的规定，人民法院的行政强制执行包括两种：一是对人民法院行政判决、裁定的强制执行；二是非诉行政执行。因此，行政机关申请人民法院强制执行也包括两种：一是公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的行政判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行；二是具体行政行为的相对人对具体行政行为在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼，行政机关可以申请人民法院强制执行，即非诉行政执行。本条即是关于非诉行政执行的规定。

第五十四条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

解读：本条是关于行政机关申请人民法院强制执行前的催告程序与执行管辖的规定。

一、申请法院执行前的催告程序

催告程序，是指当义务人逾期不履行生效法律文书中指定的行政义务时，行政机关通知义务人在一定期限内自觉履行义务，并告之相对人不履行义务将要产生对其不利后果的程序。

催告的目的是使当事人明悉强制执行的可能性，督促其履行义务，不经催告就实施执行，不利于保护当事人的合法权益。这一程序无论是在行政机关自身强制执行中，还是在申请人民法院强制执行中，都是一个不可缺少的必经步骤。这一步骤从实质上说，是对相对人的再一次说服教育，有助于实现“自动履行”的原则。与本法总则第六条中的立法精神也是一致的，本法总则第六条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”

本条所讲的催告程序是行政机关申请人民法院强制执行前的催告程序，与本法第四章所规定的行政机关自己实施强制执行中催告程序是相对应的。因此，本条中的催告也应当具备以下要求：（1）催告应当以书面形式作出；（2）催告书应当载明本法第三十五条所列的事项，即：当事人履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的，应当明确金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权；（3）当事人不履行义务的后果。

申请法院强制执行的催告程序与行政机关自己强制执行中的催告程序规定了一个不同点，即在申请法院强制执行催告程序中设定了一个期限，“催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。这里面有一个问题，就是这里“十日”的期限与催告书中所列的“履行期限”之间的关系。在这里的“十日”可以理解为就是催告书中所列的“履行期限”，也就是说催告书中所列的履行期限不应超过十日。至于这个期限如何计算，可以在行政复议或者行政诉讼期限届满之日的前十日向当事人发出催告书，如果当事人在此十日内不履行义务，又赶上当事人申请行政救济的期限届满，则行政机关即可从届满之日起向法院申请强制执行。当然行政机关也可以在当事人申请行政救济的期限届满后向当事人发出催告书，如果这样，则只能是在催告书送达十日后当事人仍未履行义务的情况下，行政机关方可向法院申请强制执行。规定这一时限的目的，一方面是为了督促当事人尽快履行义务；另一方面也是为了监督行政机关履行职责，提高行政效率。

 “送达”程序可以参考民事诉讼法第七章关于送达的规定。一般情况下应直接送达。

二、非诉行政强制执行管辖

执行案件管辖，是指根据法律规定，在人民法院系统内部就执行案件所作的分工和权限划分。包括上下级人民法院之间的级别管辖和同级人民法院之间的地域管辖。划分执行管辖的目的，在于就案件的执行进行适当的分工。规定案件的执行法院，使当事人可以直接向有管辖权的人民法院申请执行，避免申请执行无门和人民法院之间互相推诿或争夺管辖权，便于当事人行使申请执行权和人民法院及时正确地开展执行工作。

第五十五条 行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：(一)强制执行申请书;(二)行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;(三)当事人的意见及行政机关催告情况;(四)申请强制执行标的情况;(五)法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

解读：本条是关于向人民法院申请强制执行应当提供哪些材料的规定。

行政机关的申请是人民法院强制执行的前提和第一个环节，人民法院只有在收到行政机关的执行申请后，才开始决定是否执行，行政机关申请强制执行时，必须向法院提交相应的材料，以便司法机关进行审查。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。”本条吸收了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，又作了进一步明确。

第五十六条 人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。

行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。

解读：本条是关于人民法院对行政机关申请强制执行受理与救济的规定。

按照本章的规定，非诉行政强制执行程序，分为申请——受理——审查——裁定执行或不予执行几个步骤。

一、关于受理

是否决定受理是人民法院依据国家司法权力对行政机关提出强制执行的申请进行审查的单方面行为的结果，是执行程序能否开始的关键。按照本条的规定，人民法院对行政机关申请的强制执行原则上都应受理。但对于一些不符合受理条件的，人民法院也可以裁定不予受理。

二、对不予受理的救济

人民法院对行政机关的申请裁定不予受理的，如果行政机关对此裁定有异议可以在收到裁定之日的次日起十五日内向上级人民法院申请复议。上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。如果上一级人民法院经过复议，作出不予受理的裁定，该裁定为终局裁定。行政机关可以分别情况对行政决定的执行问题作出处理。例如，在有可能的情况之下，对行政决定的形式瑕疵和内容瑕疵作出相应修改，以符合人民法院的受理条件；如果是因为人民法院没有管辖权而被裁定不予受理的，行政机关可向有管辖权的人民法院提出申请。

第五十七条 人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

解读：本条是关于人民法院对执行申请进行书面审查的规定。

行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政决定，人民法院理应对申请进行必要的审查。审查的形式是书面审查。书面审查的形式有别于开庭审查或者召开听证会审查的形式，即主要以行政机关提供的书面材料为主进行的审查，相当于形式审查。审查的内容主要有：

第一，行政机关是否是在法定期限内提出的申请。本法第五十三条规定，没有直接强制执行权的行政机关应当在当事人申请行政救济的法定期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本法对行政机关逾期申请的法律后果未作明确规定，一般来讲，只要行政机关没有在三个月的期限内向法院提出申请，要承担不被法院受理的法律后果。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条规定，行政机关逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第二，行政机关是否按照本法第五十五条的规定，提供了齐备的申请材料。本法第五十五条第一款规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。”

第三，行政决定是否具备法定执行效力。所谓“行政决定具备法定执行效力”是指行政决定已经发生法律效力，包括在复议、诉讼期间没有复议或诉讼，加处罚款或者滞纳金超过三十日后，当事人仍不履行的情形。行政决定只有发生法律效力，才具有执行效力。

第四，行政决定不具有本法第五十八条规定的三项情形。人民法院对执行申请进行书面审查的过程中，没有发现行政决定具有本法第五十八条规定的三项情形，即：（1）明显缺乏事实根据的；（2）明显缺乏法律、法规依据的；（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院通过对以上四项内容的书面审查，认为没有问题的，应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

第五十八条 人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

解读：本条是关于人民法院对执行申请进行实质审查的规定。

一、书面审查与实质审查的关系

本法第五十七条规定，人民法院对行政机关的执行申请只进行书面审查，但在书面审查的过程中，发现行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。听取意见后，如果认定行政决定不是明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出执行裁定；如果认定行政决定明显缺乏事实根据，或者明显缺乏法律、法规依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应当在三十日内作出不予执行的裁定，并加附理由，在裁定作出后五日内送达行政机关。

从以上规定可以看出，人民法院对行政机关的执行申请除进行书面审查外，还可以主动性地进行实质审查。

二、实质审查的必要性

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”从以上规定可以看出，所谓“对具体行政行为的合法性进行审查”，就是实质审查。

在立法过程中，有的意见认为，法律已经给当事人提供了行政复议或者行政诉讼的救济途径，当事人在不行使申请救济的权利，又不履行行政决定确定的义务的前提下，行政机关才向法院申请执行。因此，法院除了对申请进行形式审查，如申请材料是否齐全、自己是否有管辖权、申请是否逾期等外，没有必要主动性地对所申请的具体行政行为的合法性进行审查。经过研究，以上意见没有被采纳。理由是：我国目前行政执法的状况还不尽如人意，行政执法中的违法情况屡见不鲜。同时，国民的法制观念有待于进一步提高，有些具体行政行为相对人权利自我保护意识淡漠，没有在法定期间内提起行政救济。如果人民法院对行政机关的执行申请不作实质审查，就会将错就错，甚至错上加错，有损法律的公正。

三、对行政机关的救济程序

本条第三款规定，行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的决定。

这里有一个问题需要说明：如果上一级法院经过复议之后，以裁定的形式维持了下一级法院不予执行的裁定，那么行政决定如何处理 从理论上讲，行政决定的法律效力主要体现在其具有强制执行力，即靠国家强制力保障其实施。如果行政决定经过两级法院以裁定的形式不予执行，说明该行政决定已失去执行效力，即丧失了法律效力，如同行政诉讼中具体行政行为被人民法院判决撤销的效果一样。

第五十九条 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

解读：本条是关于情况紧急情况下申请法院立即执行的规定。

一、什么情况下立即申请执行

按照本条规定，在情况紧急时，为了保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行其行政决定，因此，只要符合情况紧急和保障公共安全的需要两个条件，就可以申请人民法院立即执行，不受第五十六条、第五十七条和第五十八条规定的限制。至于什么情况属于情况紧急，是否属于保障公共利益，由行政机关根据具体情况作出判断，最后由人民法院进行裁量。当然，如果法律、法规对情况紧急的情形作出规定，则依法律、法规的规定。

二、立即申请执行的程序

人民法院收到行政机关的申请后，也应当对申请进行书面审查，如申请材料是否齐全、自己是否有管辖权、申请是否逾期等。如果行政机关的申请不存在以上问题，同时人民法院也认可行政机关的申请属于情况紧急的情形，经人民法院院长批准，人民法院应当及时受理并作出执行裁定，并在作出执行裁定之日起五日内开始执行。

第六十条 行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。

依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

解读：本条是关于执行费用的支出以及执行所得款项处理的规定。