【普法专题】《中华人民共和国行政强制法》

解读（三）

第三章 行政强制措施实施程序

第一节 一般规定

第十六条 行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

解读：本条是关于行政机关实施行政强制措施的条件的规定。

一、实施行政强制措施的一般条件

本法是行政强制的一般法，不是普遍授权，难以明确规定行政强制措施的具体实施条件，只能概括出一些原则性条件，引导各行政管理领域的法律、法规依此确定合理的、具体的实施条件，以达到统一规范行政强制措施实施的目的。行政强制措施的一般实施条件有四点：

一是只能在履行行政管理职责过程中实施。在行政管理过程中，行政机关有时需要通过采取必要的强制措施，以维护公共利益和社会秩序。行政强制措施是暂时性地限制公民人身权利，或者公民、法人和其他组织的财产权利，只能在行政管理活动中实施。有些强制措施如查封、扣押和冻结，在行政强制执行中也经常用到，虽然名称、形式一样，但目的和性质不同。

二是必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施的情形。行政强制措施是一项“中间性”行为，是一项临时采取的措施，一般在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形下才能实施，这四类情形既是实施行政强制措施的条件，也是实施目的，在设定行政强制措施时应严格把握，行政执法人员在实施行政强制措施时也应严格遵守。

三是必须有法律、法规的明确授权。行政强制措施的设定权问题只能由法律、法规规定，本法没有普遍授权，行政机关享有行政强制措施权要由单行法律、法规具体授权。我国有很多法律、法规对行政机关的行政强制措施作出了授权，据统计，规定了行政强制措施的行政法规有99件。如森林防火条例规定，因扑救森林火灾的需要，县级以上人民政府森林防火指挥机构可以决定采取开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制等应急措施。“开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制”都属于法规授权的强制措施，行政机关职能在授权范围内实施。

四是必须由行政机关实施行政强制措施。本法第十七条对行政强制措施的实施主体作了具体规定，行政强制措施应当由行政机关实施，但在一定条件下，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以实施。在一些法律、法规中，也对行政强制措施的实施主体有着明确的限制，如药品管理法规定，药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施。根据这项规定，有权行使行政强制措施的主体只有药品监督管理部门。只有法定授权的具有行政强制措施权的行政机关才能实施行政强制措施。

二、可以不实施行政强制措施的情形

行政强制措施是行政管理必不可少的手段，但行政强制措施对当事人的权益影响很大，在实施的过程中应当慎之又慎。实施行政强制措施不是目的，只要能够达到行政管理的目的，行政机关应当尽量少采用行政强制措施。因此，本条规定了可以不采取行政强制措施的情形，即违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，鼓励行政机关尽量通过说服教育等方式达到行政管理的目的。本法第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”本条第二款的规定正是对总则中所确立的鼓励采用非强制手段的立法原则的具体化。

第十七条 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

解读：本条是关于行政强制措施的实施主体和相对集中行政强制措施权的规定。

一、行政强制措施的实施主体

目前行政强制措施的实施主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制措施权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，本条对行政强制措施的实施主体加以严格规范。主要从四个方面进行了规范：

一是只有行政机关才能实施行政强制措施。与行政处罚权和行政许可权不同，行政强制措施权不得委托，行政强制措施的即时性和强制性，决定了它对于公民、法人和其他组织的权益影响更大，所以对行政强制措施实施主体的规定更加严格，只能由行政机关来实施，不得委托给其他行政机关、组织或者个人。

二是行政机关中，只有法律、法规授予行政强制措施权的才能实施，未经授权的行政机关不得作为实施主体。换言之，不是所有的行政机关都能够行使行政强制措施权，行政强制措施权不是行政机关的“天然”权力，本法也没有概括授权行政机关实施行政强制措施，每个具体的行政机关的行政强制措施权，需要由单行法律、法规授权。单行法律、法规在规定行政强制措施的同时，一般会明确规定实施该行政强制措施的主体，而未被授权的其他行政机关，不具备行政强制措施权。

三是法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，可以实施行政强制。本法在附则中对授权组织实施行政强制作出了规定，授权组织行使行政强制措施权要具备几个条件：（1）必须是具有管理公共事务职能的组织，如中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国国家电力监督管理委员会，分别根据证券法、保险法、电力法的授权行使管理公共事务的职能，一般的组织不得被授权成为实施行政强制措施的主体；（2）必须是法律、行政法规授予行政强制措施权的组织，地方性法规和其他规范性文件授权的组织不得成为实施主体；（3）必须在法定授权范围内实施行政强制措施，不得超出授权范围实施行政强制措施；（4）必须以自己的名义实施行政强制措施，即在法定范围内独立实施强制措施，并能够独立地承担因实施行政强制措施而产生的法律责任或者法律后果。被授权的组织经法定授权后，遵守本法对行政机关的所有规范。

四是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备资格的行政执法人员，其他人员不得实施。这是对行政执法人员的要求，一旦不具备资格的行政执法人员实施了行政强制措施，首先是违法实施，同时该行为依然属于该行政机关的行为，该行政机关不能免责。在城管执法时，执法队伍人员良莠不齐，野蛮执法、粗暴执法的现象时有发生，一些执法人员往往是聘用的合同工、临时工、协管等，不具备执法资格，行政机关也常常以此作为不承担法律责任的借口，在社会上造成了相当大的负面影响。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》规定，实行行政执法人员资格制度，对拟上岗执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格，上岗行政执法，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。本条也对此作了强调，规定行政强制措施必须由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。如果行政机关派出不具备资格的行政执法人员实施行政强制措施，该执法行为违法，需要追究法律责任的，由该行政机关承担。

二、相对集中行政强制措施权

相对集中行政强制措施权是指将单行法律、法规授权各行政机关的行政强制措施权从原行政机关的管理职能中分离出来，由一个行政机关统一行使；行政强制措施权相对集中后，被集中的行政机关不得再行使。

相对集中行政强制措施权的规定包括三个内容：第一，相对集中行政强制措施权实施主体的设定是由本法直接授权，不需要由国务院或者省级政府一一授权。第二，具有相对集中行政强制措施权的行政机关限于行政处罚法第十六条所规定的行使相对集中行政处罚权的行政机关，即由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定。换言之，行政强制措施权是随着相对集中行政处罚权的转移而转移的。第三，相对集中行政强制措施权仅限于与行政处罚权有关的行政强制措施。在行使相对集中行政处罚权时，需要一些特定的行政强制措施作为执法手段和执法保障，随行政处罚权转移的只限于这些特定的行政强制措施。

第十八条 行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。

解读：本条是关于实施行政强制措施一般程序的规定。

规范行政强制措施的实施程序是行政强制立法的重点之一。本条是实施行政强制措施的一般程序，也是基本程序要求，除本法第十九条规定的事后报告批准程序外，不得降低程序要求。本条所列各项程序，可分为内部程序和外部程序。

一、内部程序

实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。行政强制措施直接关系到公民的人身权、财产权等基本权利，不能任由行政执法人员随意作出，必须向行政机关负责人报告并经批准，也就是一般需要由行政机关作出书面的决定，这是我国行政强制措施和国外即时强制的主要区别。国外没有行政强制措施的概念，用的是“即时强制”，就是当场实施行政强制措施，适用的范围比较窄，主要是警察权。我国的行政强制措施适用较为普遍，因此必须要经过批准。但是在一些情况紧急的情形下，有时需要当场实施行政强制措施，可能来不及向行政机关负责人报告，可以不执行事先报告和批准的程序，但也应在二十四小时内报告，并补办批准手续。行政执法人员违反了内部程序，除有行政决定书外，当事人很难知晓，更多的是行政执法人员承担违法违纪责任，不直接导致行政行为的违法。

二、外部程序

本条第二项至第九项规定了实施行政强制措施的外部程序。如果行政执法人员违反外部程序，将导致行政行为违法，所在行政机关承担败诉责任。本条从以下几个方面对外部程序作了规定：

1.由两名以上行政执法人员实施。这样规定有利于约束行政执法人员依法实施行政强制措施，便于执法人员之间相互监督，防止出现非法实施、侵犯当事人合法权益的行为，同时也可以防止当事人诬陷、诬告、贿赂执法人员。因此，行政执法一般都要求两名以上执法人员。

2.出示执法身份证件。了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利。行政执法人员实施行政强制措施时，必须向当事人出示其合法的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。

3.通知当事人到场。这样规定是为了便于执法人员向当事人说明实施行政强制措施的有关情况，同时也便于当事人进行陈述、申辩和对实施的过程进行监督，维护自己的合法权益。但实践中经常会出现联系不到当事人或者当事人不能及时到场的情况，为保证实施行政强制措施的公正性，实行有效的监督，当事人不到场的情况下，应邀请与当事人或是案件没有利害关系的人员到现场见证行政强制措施的实施过程，发挥群众的监督作用，督促行政执法人员在没有当事人到场的情况下也能够公正执法。

4.当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。告知应在实施行政强制措施时当场进行，具体形式可以在行政强制措施决定书中载明，同时也要当场向当事人宣读应告知的内容，紧急情况下可以口头告知。无论是一般行政强制措施，还是紧急情况下的即时强制，如果行政机关未依法履行告知程序就实施行政强制措施，则违反了程序规定，导致其行政行为违法。但是，在当事人不到场的情况下，送达的行政强制措施决定书视为告知。

5.听取当事人的陈述和申辩。行政执法人员向当事人告知了采取行政强制措施的有关情况后，当事人有权表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据，也有权进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见和证据。陈述权和申辩权是当事人所享有的重要权利，听取当事人的陈述和申辩也是行政机关的法定义务。

6.制作现场笔录和在现场笔录上签名盖章。行政执法人员应当对实施行政强制措施的现场情况予以书面记录。现场笔录一般包括以下内容：第一，实施行政强制措施的事由、时间、地点、当事人、实施人员、其他参加人员的到场情况；第二，实施行政强制措施的过程和结果；第三，当事人的陈述和申辩，或者见证人对实施提出的意见或者看法等；第四，其他需要记录的有关情况。当事人如果对现场笔录没有异议，应当在现场笔录上签名或者盖章，证明现场笔录的记载属实。签名或者盖章是现场笔录发生法律效力的要件之一。实践中并不是每个当事人都愿意在现场笔录中签名或者盖章，甚至会无理纠缠，如果当事人拒绝签名的，行政执法人员应当在笔录上注明，这种情况不影响笔录的效力。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

此外，各单行法律、法规可能还会对特定行政强制措施的实施作出其他的程序规定，行政机关在执法时也要一并遵守。

第十九条 情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

解读：本条是关于即时强制的规定。

本法第十八条第一项规定，实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。因此，在一般情况下，实施行政强制措施需要有书面决定，但在一些紧急情况下，为制止紧急事态或违法行为，需要当场实施行政强制措施，直接对当事人的人身、财物或行为即时采取强制手段，来不及履行报告批准程序，一般把这种措施称为“即时强制”，其目的是为排除目前紧迫障碍的需要。

根据本条规定，实施即时强制应当遵守几个基本条件：（1）要符合法律规定的情形，具备必要性。本条将即时强制的实施条件笼统地归纳为“情况紧急”，一般指在紧迫场合，如不采取强制措施会损害公共利益和他人利益的情形。由于实践中的行政行为情形复杂，本法无法对即时强制的实施条件明确规定，只能依据各单行法律、法规的规定或者由执法人员作出判断。（2）必须遵循法定程序。即时强制的“即时性”和“紧迫性”特征使其无法遵守一般行政强制措施的实施程序，可以当场直接采取强制措施，以便及时阻止危险或排除事故。本条规定了即时强制的特别程序，即事后报告和补办手续的程序。事后报告程序需要特别注意两点：一是事后报告必须在实施行政强制措施后二十四小时内。当然，本规定也不排斥当场实施强制措施当场报告的做法；二是情况紧急，当场实施行政强制措施，除了可以事后报告并补办批准手续外，本法第十八条第二项至第九项、第二十条等规定的其他程序仍必须履行。（3）事后救济。即时强制本身的特点决定了其即时性，大多是由于情况紧急而不容拖延，并且有的属于事实行为，所以对有的即时强制的救济不能适用撤销诉讼，当事人只能请求损害赔偿或损失补偿的救济。但是，在有些情况下，即时强制的影响具有持续性，比如对人身的隔离。对于这种持续性的即时强制，本法规定行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除，尽量减轻对当事人的损害，造成损害的，当事人可以提起赔偿或补偿。

第二十条 依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限;(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;(三)法律规定的其他程序。

实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

解读：本条是关于限制人身自由行政强制措施的实施程序的规定。

根据本法第九条、第十条的规定，限制人身自由的行政强制措施只能由法律设定。为体现从严规范的精神，本条从严格规范实施程序的角度作了规定，要求除了遵循第十八条规定的一般程序外，还另外增加了五项特别程序：

一是当场告知或者是事后立即通知当事人家属实施行政强制措施的机关、地点和期限。限制当事人的人身自由，应当及时让其家属知道当事人的具体情况，防止造成当事人下落不明，其家属难以依法维权。另外，在一些特殊情况下，比如其孩子年幼或者亲属疾病无人照料等，如果不及时通知其家属，还可能会引发其他事件，给当事人及其家属和他人的生活、工作带来不便甚至危险。通知内容包括实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。如果家属在现场，通知可以当场作出；如果家属不在现场，应在实施行政强制措施后通过合理的方式立即通知。通知形式可以是书面，也可以是电话。通知应当采用合理及时的方式，能使其家属尽快知道有关情况。

二是紧急情况下当场实施的，应当在返回行政机关后立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。这项规定比一般行政强制措施的二十四小时内报告的要求更加严格，明确规定了报告的时间，即在返回行政机关后立即报告，使行政机关负责人能够在第一时间内获知实施行政强制措施的情况。这项规定是严格规范即时强制程序的一种体现。

三是实施不得超过法定期限。这一规定有利于防止行政机关任意限制当事人人身自由，保障当事人的合法权益。考虑到限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定，因此本条没有对期限作出具体规定，仅作原则性规定。但按照法律规则，限制人身自由行政强制措施的临时性特点决定了期限不能太长。治安管理处罚法规定，询问查证违反治安管理行为人的时间不得超过八小时，最长不得超过二十四小时；海关法规定扣留走私犯罪嫌疑人的时间为二十四小时，特殊情况下可以延长至四十八小时。

四是实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除，不得拖延。与行政处罚不同，实施限制公民人身自由的行政强制措施的直接目的并非为了制裁当事人，而是为了达到特定的行政目的，尤其是这种行政强制措施是针对公民的人身自由，所以更应慎重。实施限制公民人身自由的行政强制措施的程度以行政目的达到为限，因此一旦目的达到，应当立即解除。另外，这种限制公民人身自由的行政强制措施的实施需要具备时间、情形、实施主体的资格等各方面的严格条件，一旦其中任何一个条件不再具备，都应当立即解除。

五是法律规定的其他程序。如果单行法中对即时强制措施还有特别的程序规定，也要遵照执行。如在海关法中，扣留走私犯罪嫌疑人需要经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，这就属于特定行政强制措施的特别程序，也要遵守。

第二十一条 违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。

解读：本条是关于涉嫌犯罪案件移送的规定。

刑事责任与行政责任都属于公法责任，刑事责任是较行政责任更为严厉的国家惩罚，为体现过罚相当原则，应当适用刑事优先原则。移送是指对涉嫌犯罪的案件无管辖权的行政机关将案件移送到有管辖权的司法机关处理。2001年7月国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确规定了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的依据、程序、标准，以及有关部门的责任，建立了涉嫌犯罪案件移送制度。行政处罚法也对涉嫌犯罪案件的移送制度作了规定，本法也作了同样的规定。行政机关在查处违法行为时，发现当事人涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关处理，行政机关不能继续行使行政管辖权，更不能以罚代刑。

另外，行政机关在将涉案财物移送司法机关之后，应当通过书面的方式告知当事人，以便当事人及时了解案件的主管机关，掌握案件办理的有关情况，依法维护自己的合法权益，选择合理的救济途径。

第二节 查封、扣押

第二十二条 查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

解读：本条是关于查封、扣押实施主体的规定。

查封、扣押是行政机关直接对当事人的场所、设施或者财物予以暂时性控制的行政强制措施。查封、扣押构成了对当事人财产权的限制，若运用不当，会对当事人的财产造成不必要的损害，因此法律上必须予以规范，进行严格限制。明确实施主体的条件，是规范查封、扣押措施的重要内容。通过限定实施主体，提高资格门槛，可以解决实践中实施主体过多的问题，减少乱查封、乱扣押的现象。

按照本条规定，行政机关必须有法律、行政法规、地方性法规授予的查封、扣押权，才能实施相应的查封、扣押措施，规章及其他规范性文件的规定不能作为授权依据。具有管理公共事务职能的组织必须有法律、行政法规授予的查封、扣押权，才能实施相应的查封、扣押措施，地方性法规、规章及其他规范性文件的规定不能作为授权依据。行政机关没有法律、行政法规、地方性法规规定的查封、扣押权，具有管理公共事务职能的组织或者其他组织没有法律、行政法规授予的查封、扣押权，而实施查封、扣押措施的，属于违法行为，应当承担相应的法律责任。

第二十三条 查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

解读：本条是关于查封、扣押对象的规定。

实施查封、扣押，既要达到维护正常行政管理秩序的目的，也要注重公民、法人和其他组织权益的保护。因此，实施查封、扣押，必须在必要的限度内。查封、扣押的对象应限定于为实现制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等行政管理目的必须要查封、扣押的场所、设施或者财物，不能毫无范围限制，任意查封、扣押。为此，本条对查封、扣押的对象规定了“三个不得”的限制：一是不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；二是不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；三是不得重复查封已被其他国家机关依法查封的场所、设施或者财物。

第二十四条 行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

查封、扣押决定书应当载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)查封、扣押的理由、依据和期限;(三)查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期。

查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

解读：本条是关于查封、扣押实施程序的规定。

实施查封、扣押需要履行法定程序，除本法第十八条规定的一般程序外，还需要履行本条规定的制作并当场交付查封、扣押决定书和清单的程序。综合两条规定，实施查封、扣押，需要履行如下程序：

1.实施前的批准程序。实施查封、扣押前须向行政机关负责人报告并经其批准。这是行政机关的内部报批程序。

2.实施时的主体要求。包括两个方面：一是要由两名以上行政执法人员实施，并出示执法身份证件。二是实施查封、扣押时需通知当事人到场，当事人不到场的，邀请见证人到场。

3.告知有关情况，听取陈述、申辩。行政机关应当当场告知当事人采取查封、扣押措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩。当事人享有知情权和参与权是正当程序的基本要求。

4.制作现场笔录。现场笔录，顾名思义，是行政执法人员在查封、扣押现场制作的笔录。现场笔录必须由行政执法人员在查封、扣押现场制作，并由当事人和行政执法人员签名或者盖章。当事人拒绝签名或者盖章的，行政执法人员应当在笔录中注明。当事人不到场的，行政执法人员应当邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章，以避免因只有行政执法人员一方的签字或者盖章而影响现场笔录的证明力。

5.当场交付查封、扣押决定书。

6.当场交付查封、扣押清单。查封、扣押清单是记载被查封、扣押财产的详细情况的书面凭证。

7.法律、法规规定的其他程序。

第二十五条 查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

解读：本条是关于查封、扣押期限的规定。

1.查封、扣押的一般期限和最长期限。一般情况下，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准可以延长，但是延长期限不得超过三十日。因此，查封、扣押的最长期限是六十日。延长查封、扣押期限应当有充足的理由，不能任意延长。实践中，有的行政执法人员作风散漫，效率低下，不在最短的时间内办结案件，总是习惯于延长查封、扣押期限。行政机关负责人应严格把关，严格将期限的延长限制在情况复杂的特殊情况，而不能不管情况是否复杂，一概批准延长，导致所有案件都适用最长期限，给当事人造成不必要的损失。

2.法律适用上的除外规定。本条规定是对查封、扣押的期限作出的统一规定。考虑到不同行政管理的差异性，有关查封、扣押期限的规定不能搞“一刀切”，因此应允许其他法律、行政法规有特殊规定。按照本条规定，其他法律、行政法规没有规定期限的，应遵照此规定执行；其他法律、行政法规另有规定的，适用其规定。例如《禁止传销条例》第十八条规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过30日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”又如《无照经营查处取缔办法》第十一条规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”

3.检测、检验、检疫或者技术鉴定。由于检测、检验、检疫或者技术鉴定的时间一般较长，如果算入查封、扣押期间，可能会超过查封、扣押的期限；即使未超过，也会大大挤占行政机关的工作时间，使行政机关难以在规定的期限内完成案件调查处理等工作。因此，对检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间，法律一般不将其纳入法定期间。根据本条规定，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。换言之，对物品进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押实际持续的时间将超过六十日。需要指出的是，检测、检验、检疫或者技术鉴定，不能成为变相延长查封、扣押期限的手段。根据本条规定，物品的检测、检验、检疫或者技术鉴定，以“需要”为限，不得任意进行。有关机构应当在最短时间内完成检测、检验、检疫或者技术鉴定，不得故意拖延。关于检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用，本条延续了行政许可法的规定，明确检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。这对行政机关从事检测、检验、检疫或者技术鉴定活动也是一个限制，可以减少行政机关从事此类活动的随意性。

4.行政机关的告知义务。行政机关实施查封、扣押过程中需履行的告知义务包括两项：一是将延长查封、扣押的决定告知当事人。延长决定应当及时以书面形式告知当事人，并说明延长理由；二是将检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间以书面形式告知当事人。行政机关告知当事人的期间，应当是一个明确的期间，不得使用含混、模糊的字眼，从而使当事人难以确定检测、检验、检疫或者技术鉴定所需的时间。规定行政机关的告知义务，是为了使当事人对行政机关的相关活动有预知，从而可以预先做好相应的安排。

第二十六条 对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁;造成损失的，应当承担赔偿责任。

对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

解读：本条是关于保管查封、扣押的财物的规定。

1.行政机关保管。一般情况下，查封、扣押的场所、设施或者财物由行政机关保管。行政机关应当妥善保管，尽到应有的注意义务，并不得擅自使用或者损毁。因行政机关的原因造成损失的，行政机关应当承担赔偿责任。

2.委托第三人保管。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管。行政机关委托第三人保管时，第三人不得使用该场所、设施或者财物，不得损毁或者擅自转移。因第三人的原因造成损失的，由于行政机关和第三人之间存在委托关系，而当事人和第三人之间不存在委托关系，应当由行政机关向当事人先行赔付。行政机关先行赔付后，可以根据本法和委托协议，向第三人追偿。

3.保管费用由行政机关承担。因行政管理支出的费用，原则上由行政机关承担，法律规定由当事人承担的除外。这里的保管费用是因行政机关采取查封、扣押措施产生的费用，同时为避免行政机关通过收取高额保管费谋取不正当利益，本法规定保管费用由行政机关承担。行政机关不得以任何形式变相向当事人收取保管费用。

第二十七条 行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收;法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁;应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

解读：本条是关于查封、扣押后财物处理的规定。

1.及时查清事实，在查封、扣押法定期限内作出处理决定。行政机关办理行政案件并实施查封、扣押措施时，会涉及两个期限。一是整个案件的办理期限。例如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。其他行政案件，有法定办案期限的，按照法定期限办理。”二是查封、扣押措施的期限。对此，本法第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”办案期限从案件受理之日起开始计算，一个案件一个办案期限。而查封、扣押期限从查封、扣押之日起开始计算，一个案件可能在不同时间对不同财物实施多次查封、扣押，因此可能涉及多个查封、扣押期限。办案期限一般长于查封、扣押期限，也可能发生重合。为了充分发挥查封、扣押措施的作用，行政机关办理行政案件时应当提高办案效率，尽可能缩短办案期限，不仅要遵守行政案件的办理期限，也要遵守查封、扣押的期限。行政机关应当尽可能在查封、扣押期限内对违法行为作出是否予以处罚等决定；来不及作出的，应当依法对查封、扣押的财物作出处理或者解除查封、扣押。一些行政法规对此也有规定，例如《禁止传销条例》第十九条规定：工商行政管理部门实施查封、扣押，应当及时查清事实，在查封、扣押期间作出处理决定。对于经调查核实属于传销行为的，应当依法没收被查封、扣押的非法财物；对于经调查核实没有传销行为或者不再需要查封、扣押的，应当在作出处理决定后立即解除查封，退还被扣押的财物。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，被查封的物品视为解除查封，被扣押的财物应当予以退还。《无照经营查处取缔办法》第十二条规定：工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押。对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部门在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押。

2.对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收。非法财物包括违禁物品和直接用于实施违法行为的工具等。例如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条规定，公安机关应当收缴的非法财物包括：毒品、淫秽物品等违禁品；赌具和赌资；吸食、注射毒品的器具；伪造、变造的公文、证件、证明文件、票证、印章等；倒卖的有价票证；直接用于实施违法行为的本人所有的工具；其他法律、法规规定可以收缴的非法财物。对非法财物应当依法予以没收。由于没收是较为严厉的行政处罚，同时没收决定往往与执行同步进行，因此本条规定没收的前提是违法事实清楚，依法应当没收的非法财物。例如邮政法第七十九条规定：“冒用邮政企业名义或者邮政专用标志，或者伪造邮政专用品或者倒卖伪造的邮政专用品的，由邮政管理部门责令改正，没收伪造的邮政专用品以及违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款。”

3.对法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。在依法没收的非法财物中，法律、行政法规规定应当销毁的，应当依法予以销毁。销毁的对象限于毒品、淫秽物品等违禁品和法律、行政法规规定应当销毁的其他非法财物。例如，药品管理法第四十二条规定：“已被撤销批准文号或者进口药品注册证书的药品，不得生产或者进口、销售和使用；已经生产或者进口的，由当地药品监督管理部门监督销毁或者处理。”

4.应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。根据本法第二十八条的规定，当事人没有违法行为、财物与违法行为无关、期限届满等情形，行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定。

第二十八条 有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：(一)当事人没有违法行为;(二)查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关;(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押;(四)查封、扣押期限已经届满;(五)其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押应当立即退还财物;已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

解读：本条规定了查封、扣押的解除以及解除后财物的处理。

查封、扣押是常见的行政强制措施，是行政机关为查处违法行为或者防止危害扩大而采取的，是行政机关必不可少的手段，但同时查封、扣押涉及对公民、法人和其他组织财产权的限制，错误查封、扣押将损害公民、法人和其他组织的合法权益。错误查封、扣押的表现形式之一是解除查封、扣押条件满足时，行政机关却不解除查封、扣押。因此查封、扣押除应当遵循本法第二十二条到第二十七条的规定外，还应当遵循本条及时解除查封、扣押的规定。

本条规定了行政机关应当及时解除查封、扣押的五种情形，当出现其中的任何一种情形时，行政机关都应当及时作出解除查封、扣押决定，并退还财物。本条体现了行政纠错、更正机制，但在司法实践过程中执法人员应严格按程序办事，尽量避免错扣、错封行为的发生。

第三节 冻结

第二十九条 冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当;已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

解读：本条是关于冻结的实施主体、数额限制及不得重复冻结的规定。

本条从三个方面对冻结存款、汇款作了规范。

1.实施主体只能是法律明确规定有冻结权的行政机关和法律授权的具有管理公共事务职能的组织。法律上将冻结权实施主体限于法律规定的单位或者个人始于商业银行法。

该法第二十九条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”这两个条文区分了个人储蓄存款和单位存款，但对于冻结存款的实施主体，都规定由法律规定。行政强制法延续了这一立法先例。

根据本条规定，除了全国人民代表大会及其常务委员会外，其他国家机关无权规定某一单位享有冻结存款、汇款的权力；除了法律外，其他法的形式和规范性文件无权规定某一单位享有冻结存款、汇款的权力；经由法律授予冻结权的行政机关应当自己实施冻结权，不得将此权力委托给其他行政机关或组织实施；未经法律授予冻结权的行政机关或组织无权实施冻结存款、汇款；任何个人无权冻结存款、汇款。

2.冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。本法第五条规定，行政强制措施的设定和实施应当适当，这体现了比例原则。比例原则要求行政行为的具体方式和幅度应该与行政目的成比例、相匹配。冻结存款、汇款是行政机关履行行政管理职能的有效手段，但同时也会对公民、法人和其他组织的财产权利构成威胁，需要在保障行政效率、实现行政目的和保护当事人的合法权益之间做到合乎比例。应当适当，具体说就是冻结的数额不能超过涉案的金额。

3.不得重复冻结原则。本条规定，已被其他国家机关冻结的，不得再次冻结。中国人民银行于2002年制定的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》规定，两个以上有权机关对同一单位或个人的同一笔存款采取冻结或扣划措施时，金融机构应当协助最先送达协助冻结、扣划存款通知书的有权机关办理冻结、扣划手续；两个以上有权机关对金融机构协助冻结、扣划的具体措施有争议的，金融机构应当按照有关争议机关协商后的意见办理。由于冻结的对象是存款、汇款，所以如果某个账号或者某项汇款已经被冻结了一部分，则剩余部分依然可以冻结，与不得重复冻结原则不相矛盾。

第三十条 行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。

金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。

法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

解读：本条是关于行政机关实施冻结的程序以及金融机构配合冻结义务的规定。

需要各行政机关提前与各大金融机构建立完善的《资金冻结、划转工作预案》，明确工作流程、内容、人员职责，方能做到按程序、不拖延、不泄密、不违法四项要求。需要说明的是，金融机构对行政机关依照法律规定实施冻结没有义务进行实质审查，只要有关法律文书齐全、符合法定形式要件，就应当协助办理冻结。一般而言，金融机构在协助冻结单位或个人存款时，应当审查以下内容：协助冻结通知书填写的需被冻结存款、汇款的单位或个人开户或者汇款金融机构名称、户名和账号、大小写金额；协助冻结通知书上的义务人应与所依据的法律文书上的义务人相同；协助冻结通知书上的冻结金额应当是确定的。如发现缺少应附的法律文书，以及法律文书有关内容与协助冻结通知书的内容不符，应说明原因，退回协助冻结存款通知书或所附的法律文书。

第三十一条 依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)冻结的理由、依据和期限;(三)冻结的账号和数额;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期。

解读：本条是关于冻结决定书交付期限及其内容的规定。

冻结决定书是行政机关作出冻结决定这一具体行政行为的书面载体，是正式的法律文书。冻结决定书的交付期限为作出决定后的三日内。考虑到转移资金的即时性和隐蔽性，依法冻结需要立即实施，因此允许冻结决定与冻结行为同时进行，事后交付冻结决定书。当然，冻结决定书应当及时交付，本法给予了三日的期限。

第三十二条 自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。

延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

解读：本条是关于冻结存款、汇款期限以及延长冻结存款、汇款的规定。

冻结存款、汇款限制了当事人资金的流动性，影响了当事人的生活或者生产经营活动。如果没有期限限制，实践中就会发生长期冻结当事人存款、汇款的情况，造成当事人财产权利的损害。在全国人大常委会审议本法的过程中，许多常委会组成人员提出要明确规定冻结的期限，以便更好地保障当事人的权益。因此，本法对冻结的期限进行了规范。

第三十三条 有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：(一)当事人没有违法行为;(二)冻结的存款、汇款与违法行为无关;(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结;(四)冻结期限已经届满;(五)其他不再需要采取冻结措施的情形。

行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。

行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。

解读：本条是关于解除冻结的规定。

冻结的解除有两类：一是行政机关作出解除冻结决定；二是法定期限届满后，自动解除冻结措施。

为了保护当事人的合法权益，使当事人及时知晓被冻结存款、汇款的状况，同时使金融机构及时解除冻结措施，行政机关在作出解除冻结决定时，应当履行通知义务。